|
2023
|
|
|
|
Lan
honen helburu nagusia toki erakundeen finantza jardueraren gainean toki erakundeez gaineko lurralde erakundeek (Estatuak, autonomia erkidegoek eta lurralde historikoek) egiten duten kontrola aztertzea da. Kontrol horrek esamolde berezia du gure antolamendu juridikoan:
|
|
|
finantza zaintza. Beraz,
|
lan
honekin toki erakundeen gaineko finantza zaintza aztertuko da eta, modu berezian, Euskal Autonomia Erkidegoko toki erakundeen gaineko finantza zaintza. Gai honetan arazorik handiena, ZURITA LAGUNAk adierazten duen bezala, edukiari eta aplikazioari buruz dauden erreferentzia apurrak izan dira1.
|
|
|
Horrez gain, finantza jarduerari dagokionez eta
|
lan
honen muinarekin lotuta, Kontuen Auzitegiari toki erakundeen urteko Kontu Orokorraren informazioa bidaltzeaz gain, Administrazioaren finantza zaintzako organo eskudunei ere informazio asko bidali behar zaie. Toki erakundeetako eguneroko jardunean ohikoak diren prozedura askoren gaineko informazioa ere bidali behar da:
|
|
|
Horregaitik, toki erakundeen finantza jardueraren esparruan hitz egiten dugunean, diru sarreren esparrua eta gastuen esparrua aipatu behar ditugu. Hori horrela, finantza jardueraren esangura zabala erabiliko da
|
lan
honetan zehar. Finantza jarduera horren gainean egiten den kontrola landu da.
|
|
|
Kontrola edota zaintza izango dira
|
lan
honetan erabiliko diren kontzeptu nagusiak, gehien erabiliko direnak. Administrazioaren esparruan kontrolari buruz hitz egitean bi subjektu agertuko zaizkigu:
|
|
|
|
Lan
hau egiteko iturri ezberdinak erabili izan ditut. Ez dut lege azterketa bat bakarrik egin.
|
|
|
Horretarako, informazioa jaso dut finantza zaintzaren organo eskudun ezberdinen eskutik (lurralde historikoetakoak eta Estatukoa) eta kontu hartzaile ezberdinen eskutik (bai Gasteiz bezalako udal handietako baita Muxika bezalako udal txikietakoa). Horiei esker,
|
lan
honen gainean hausnartzeko aukera eman didate.
|
|
|
Esandako guztia esanda,
|
lan
honetako lehenengo kapituluan toki erakundeen toki autonomiaren printzipioaren eraginari buruz hitz egin dut. Toki autonomiaren printzipioa da toki erakundeen jarduera gauzatzeko oinarrietariko bat, toki erakundeari izaera ematen dion printzipioetariko bat.
|
|
|
Toki autonomiaren gainean Espainian eraiki den kontzeptua aztertu da, Konstituzio Auzitegiak egin duen interpretazioari erreparatuz eta Tokiko Autonomiaren Europako Hitzarmenak zehaztutako kontzeptuarekin erkatuz. Horrez gain, toki autonomiaren alde finantzarioa aztertu egin dut,
|
lan
honetako muina finantza zain tza baita. Alde finantzario horretan toki autonomiaren hedadura finantza nahikotasunaren printzipioaren mende geratzen da.
|
|
|
Toki autonomiaren printzipioak ere toki erakundeen finantza jardueraren gainean islatzen da, eta jarduera horrek kontrolak izango ditu. Horregatik, beharrezkoa da
|
lan
honetan finantza jarduera zein den zehaztea, finantza zaintzaren jarduteko esparrua zehazteko. Hori da hirugarren kapituluan egin dudana.
|
|
|
Momentu horretatik aurrera,
|
lan
honetan lurralde historikoek gauzatuko duten finantza zaintzako jarduera garatu dut. Finantza zaintzako esparru ezberdinak aintzat harturik, horien gaineko finantza zaintzako tresna ezberdinak garatu dira, aurretik egindako moduan eta ordenean.
|
|
|
|
Lan
honen amaieran, azkenik, egindako azterketaren ondorio nagusiak azaltzen dira. Ondorio horiek lanean zehar agertzen diren hausnarketen laburpena izateaz gain, etorkizunean gaia aztertzeko geldituko den oinarria izan daiteke.
|
|
|
Beraz, benetako autonomia deszentralizazioaren emaitza da, deszentralizazio barik ez dago autonomiarik eta autonomia barik ezin dezakegu benetako deszentralizazioaz hitz egin. PARADA VAZQUEZi jarraituz, deszentralizazioa sustatzen duen erakundeak deszentralizatutako erakunde edo organoaren gaineko lotura handia denean, deszentralizazio teknikoa izango litzateke, baina ez benetako autonomia dakarren deszentralizazioa9 Kontzeptu hau modu konkretuan aztertuko da
|
lan
honetan zehar hurrengo orrialdeetan, eta horrekin toki autonomiaren lurraldetasun kontzeptua ere aztertuko da.
|
|
|
Toki autonomia jorratu dugu
|
lan
honen lehenengo kapituluan eta horren mugak aipatu ere. Muga horiek gainditzen ez direla zehazteko, legegileak jursiprudentziarekin batera administrazioen arteko harreman sistema bat eratu du sistema koherente bat sortzen dela bermatzeko eta deszentralizazioa behar bezala gauzatu ahal izateko.
|
|
|
koordinazioa eta kontrola. Azken hau da
|
lan
honen ikuspuntua, baina koordinazio teknikek ere kontrol zantzua izan dezakete.
|
|
|
Koordinazioaren inguruan luze hitz egin dugu
|
lan
honen lehenengo zatian. Administrazio jardueraren printzipio nagusienetako bat da eta horrela jasotzen du EKren 103 artikuluak.
|
|
|
Adierazi egin da
|
lan
honetan zehar EAEko toki erakundeen gaineko araubidea jorratzen duen ETELk toki autonomiaren gaineko interpretazio zabala egiten duela. Horren harira, hemen gogoratu behar da TAAJLk TAOLean EAEren inguruan egiten dituen aldaketak eta legearen 1 xedapen gehigarriarekin batera sortzen duten EAErako salbuespeneko araubidea.
|
|
|
|
Lan
honen lehenengo zatian argi utzi nahi izan dudan bezala toki erakundeen bilakaera historikoan zehar toki autonomia kontzepturantz zuzendutako tentsioak ugariak izan ziren eta hori lortzeko lanak eta ahaleginak handiak izan ziren. Erdi aroko udal" libre" horretatik hasita, aro modernoan gertatutako zentralizazio ahalegina eman zen eta konstituzionalismoarekin, zentralizazioa ahaleginarekin jarraituz, kontrolak areagotu ziren.
|
|
|
Bilakaera historikoa kontrolaren ikuspuntutik garatu dudanean, behin baino gehiagotan adierazi dut udal finantza jardueraren gaineko kontrolak oso handiak izan zirela.
|
Lan
honetan ere finantza jarduera definitzean eta geroago toki autonomiaren eta finantza jardueraren inguruko harremanen inguruan hitz egitean kontrolei zuzeneko erreferentzia egin diet. Finantza zaintza zati honen bigarren epigrafean definitzean ere adierazi dut finantza jardueraren gaineko kontrolek duten maila.
|
|
|
Derrigorrezkoa jotzen dugu, ordea, zein izan den azken 40 urteetako bilakaera historikoa aipatzea, horrek zuzeneko eragina izan duelako ez bakarrik toki ogasunen betebeharretan, baizik eta toki ogasunen finantza jardueraren gaineko kontrolean ere. Hori horrela, eta
|
lan
honetan askotan adierazi dudan bezala, 1978ko EKren ostean toki erakundeen gaineko ikuspuntua guztiz aldatu zen. Frankismo garaian toki autonomiaren aitorpenak egiten ziren, baina autonomia funtzional bezala adierazten zen, horren gaineko kontrola handia izanik (erregimen politikoaren ondorioz).
|
|
|
Ez zegoen garai horretan benetako autonomiarik. 1978ko konstituziogileak benetako autonomiaren aldeko aldarrikapena egin zuen eta toki autonomiaren printzipioa toki erakundeen erdigunean jarri zuen218 Adierazi dugu ere,
|
lan
honetan zehar, benetako toki autonomia bermatzeko baliabide ekonomikoak behar direla. Horregatik EKk, horretaz jabeturik, EKren 142 artikuluan finantza nahikotasunaren printzipioa jasotzen du eta horren baitan toki ogasunen arauketa berria egiteko lehenengo urratsa eman zen219.
|
|
|
Ez dugu momentu honetan gauza handiagorik esango eta
|
lan
honen bigarren zatian sakonduko dugu honen inguruan finantza zaintzaren esparruan gelditu baitirelako kontrolerako neurri finantzario guztiak.
|
|
|
|
Lan
honetan berdin da zein den ikuspegia: estatikoa edo dinamikoa.
|
|
|
Nahiz eta
|
lan
honetan aurrerago toki erakundeen finantza autonomiari buruz beren beregi hitz egin, kontuan izan behar dugu toki ogasunen sisteman autonomia oinarrizkoa dela. Printzipio horren arabera, Estatuan finantza federalismoari dagozkion printzipioak ezartzen dira eta horrekin finantzazio sistema mistoa ere sortzen da.
|
|
|
Logikoa denez, toki ogasunen oinarrizko printzipioetariko bat autonomia bada, batasun printzipioa ere jokoan sartu behar da.
|
Lan
honen lehenengo zatian batasun printzipioa aipatu dugu autonomiaren mugei buruz hitz egitean. Gauza berdina esan litzateke toki erakundeen finantza autonomiaren esparruan.
|
|
|
Batasun printzipio honen ikuspuntu orokorra bestelako printzipio batzuen euskarri ere bada. Printzipio honetan eta honekin batera dauden bestelako printzipioetan kontrol jarduera legitimaturik gelditzen dela
|
lan
honen lehenengo zatian aipatu dugu. Ez dugu ahaztu behar finantza jardueran ere EKk sistema koherente bat eratu nahi duela.
|
|
|
Kontrolaren inguruan luze hitz egingo dugu
|
lan
honetan. Baina, toki erakundeen gastuaren finantza jardueraren eginbehar garrantzitsua da.
|
|
|
Salbuespen klausula horiek edo foru lurraldeen berezitasunak jasotzen dituzten klausulak garrantzi handia daukate.
|
Lan
honetan, EAErako Ekonomia Itunaren642 eragina tributu jardueratik harago doala adierazi da. Lurralde historikoen finantza jarduera osoaren gaineko araua da Ekonomi Itunean zehazten dena.
|
|
|
Artikulu horrek, bere izenburuan zehazten duenez, finantza jardueraren printzipioak zehazten ditu eta horrek ez du bakarrik tributu jarduera aipatzen baizik eta finantza jarduera guztia (diru sarrerak eta gastuak, hau da, esparru finantzario guztia). Doktrinaren sektore handi bati jarraituz643,
|
lan
honetan Ekonomia Itunaren hedadura tributu jardueretik finantza jarduera osora doa. Gai honen inguruan ere bat egiten da Ekonomia Itunaren garapenaren inguruan Larrazabal BASAÑEzk eta Perez de Las HERASek egindako proposamenarekin:
|
|
|
Ideia hori zuzeneko lotura dauka epigrafe honen hasieran adierazitako" hurbiltasun printzipioarekin".
|
Lan
honetan behin baino gehiagotan azaldu dudanez, toki autonomia printzipioarekin batera gauzatu beharreko kontrol guztiek egin ahal izateko eta toki erakundeen jarduera hobetzeko laguntasuna emateko hurbilen dagoen administrazioak jardun behar du. Hori horrela, gaia jorratzeko erabili behar den ikuspuntua honakoa da:
|
|
|
Biak bereiztea ikuspuntu dogmatiko batetatik egoki ikus daiteke, baina bien arteko loturak eta bien arteko eraginak argiak dira.
|
Lan
honetan toki erakundeen finantza jarduera aztertzean, diru sarrerak eta gastuak banaezinak direla esan dugu: ez dago gasturik diru sarrera barik, baina ezin daiteke diru sarrerarik egon aurrekontu jarduera barik.
|
|
|
Tributu izaerako diru sarreren inguruan gehiago gehitzerik ez da
|
lan
honen zeregina, bai ordea, horren gaineko finantza zaintzako ahalmenak aztertzea. Aurretik adierazi dugun bezala, Konstituzio garaiko lehenengo Ekonomia Itunean, 1981ekoan, Foru Aldundien toki erakundeen gaineko finantza zaintzako ahalmenak tributuen ordenazio eta ezarpenaren gainean ematen ziren.
|
|
|
Azkenik, eta
|
lan
honen gaia izan ez arren, toki erakundeen finantzazio sistemari aipamena egitea derrigorrezkoa da. Zuzeneko bi arrazoiengatik:
|
|
|
ekitaldiko gastu aurrekontuan murrizketak egin; hori ezin badaiteke egin, kreditu eragiketa bat onetsi; eta azkenengo hau ere ezin bada egin, orduan hurrengo ekitaldiko aurrekontua diruzaintzako gerakin negatiboa kentzen duen superabitarekin onetsi. Orain arte, foru arauen eta TOLTBren artean ezberdintasunak daude, baina
|
lan
honi dagokionez ezberdintasun handiena 49.5 artikuluan ezartzen da: " Toki erakundeek beraien aurrekontuen likidazioaren kopia bidaliko diote Foru Aldundiari, diru bilketa zaila edo ezinezkoa duten eskubideen irizpide erabakigarriak aplikatzearen emaitza barne, horiek onetsi eta hurrengo hilabetea amaitu baino lehen.
|
|
|
|
Lan
honen lehenengo zatian aipatu dugu kontrol jarduera edo kontroleko administrazio harremana informazioa ematearekin batera hasten dela. Zati honetan ere aipatu egin dugu finantza jardueraren gainean emandako informazioa ez dela soilik TAOLren 56 artikuluak aipatutako laburpenean gelditzen.
|
|
|
Argitaratu eta publikoa egin bai, gardentasunaren printzipioa bermatzeko, baina informazio horrek beste erabilgarritasun bat dauka? Defendatu da
|
lan
honetan zehar informazioa ematen dela osotasunean eta ez TAOLk 56 artikuluan adierazita bezala. Informazio zehatza emateak eta aurrekontu egonkortasunaren politikek ekarritako informazioaren indartzeak, kontrola eta koordinazioa handitu egin dute.
|
|
|
Berrorekatze Plana. Honen inguruan ez dugu ezer esango
|
lan
honetan zehar, toki erakundeei ez zaielako berrorekatze plana aplikatzeko aukerarik zabaltzen, ezin dutelako defizita eduki. Gogoratu behar dugu toki erakundeek defizit zero araua dutela.
|
|
|
Ez ditugu momentu honetan errepikatuko eskumen banaketaren inguruan eta toki autonomiaren inguruan egindako hausnarketak. Horren inguruan luze hitz egin dugu
|
lan
honen lehenengo zatian. 1924ko Udal Estatututik hona eskumen banaketa eta eskumen horien barnean eman daitezke gutxieneko zerbitzuen eskema jarraitu da.
|
|
|
Ikusi dugu
|
lan
honetan zehar atal askotan TAAJLren helburuetariko bat toki erakundeetan aurrekontu egonkortasunerako eta finantza jasangarritasunerako printzipioak aplikatzea dela. Ez dugu ahaztu behar EKren 135 artikuluaren aldaketak 2 paragrafoan toki erakundeak aurrekontu oreka mantentzeko beharra dutela adierazten duela.
|
|
|
Aurrekontu egonkortasunean finantza zaintzako funtzioen egikaritza Estatuari dagokiola esan daiteke,
|
lan
honen ondorioetariko bat aurreratuz. AEFJLOk berak, informazioa ematetik hasita, Estatuaren eskuetan uzten du betetzea bermatzea, eta legez finantza zaintzako funtzioak egikaritu zituzten organo eskudunak Estatuaren laguntzaile bihurtu direla esan daiteke.
|
|
|
Epigrafe honetan ikuspegi ezberdinak ikertuko dira, ikuspuntu zehatzak ikusi ostean nire ikuspegia ere adieraziko dut, baina ez dut emaitza zehatzik emango.
|
Lan
honen helburua ez da finantza zaintzaren organo eskudunaren gaineko eztabaida argitzea, finantza zaintzaren esparru materiala aztertzea baizik. Esangura horretan, LARRAZABAL BASAÑEZekin bat egiten dut honakoa adierazten duenean:
|
|
|
Toki erakundeak izendatzeko tokiko gobernuen nomenklatura erabiltzen da, eta hori ez da aitzindaria Espainiako ordenamendu juridikoan, baina ezta kasualitatea ere, eta, nire ustez, Autonomia Printzipioari errespetua eta edukia ematen laguntzen du, bere dimentsio politikoenean" 257 Esan dugu EAEko lurralde historikoen toki erakundeek izaera berezia dutela eta horren aitorpena toki autonomian argi ikusten da.
|
Lan
honetan toki autonomiaren printzipioaren inguruan luze hitz egin dut eta hori erakunde berme bezala nola garatu den. Nire ustez EAEko toki erakundeetako autonomia printzipioa urrunago eraman nahi du ikuspegi moderno bat emanez.
|
|
|
" Finantza autonomiaren printzipioa, aurrekontu egonkortasunaren eta finantza jasangarritasunaren printzipioen esparruan". EKk ez du printzipio hori jasotzen eta KAren doktrinak ezarri egin du(
|
lan
honen bigarren zatian esan dudanez). EAEko legegileak finantza autonomiaren printzipioari garrantzia eman nahi izan dio, esparru ekonomiko finantzarioa eta aurrekontu esparrua antolatzeko eta kudeatzeko ahala aitortuz.
|
|
|
JIMENEZ Asensiok modu honetara adierazten du: " Baina, muga horiek gorabehera, ETEL ixteko erakunde arauaren izaerak agerian uzten du haren aurreikuspenek,
|
lan
honen amaieran ikusiko den bezala, foru erakundeen erabaki politikoak eta haien arau adierazpenak mugatzen dituztela, toki autonomiari eragiten diotenean, arau testu honetan azaldu den bezala".
|
|
|
EKren arabera, Estatuak jarduera ekonomikoaren plangintza orokorrari buruzko oinarriak zehazteko eta horren koordinazio orokorra egiteko eskumen esklusiboa dauka (149.1.13 artikulua). Horrez gain,
|
lan
honen bigarren zatian garatu den bezala, Estatuak solidaritate printzipioa eragingarritasunez beteko dela bermatu behar du. Toki ogasunei dagokionez eta toki autonomiaren inguruko aipamen guztiak kontuan harturik, EKren 133.1, 149.1.14 eta 149.1.18 artikuluen arabera, toki ogasunei dagokien arauketaren oinarriak Estatuak zehaztuko ditu.
|
|
|
Toki erakundeen gainean egindako bestelako xedapenak itundutako tributuetan parte hartzearen inguruan hitz egitean aurki daitezke edota
|
lan
honen muina den finantza zaintzaren inguruan. Baina, horretatik guztitik ondorioztatu daiteke lurralde historikoek toki ogasunen finantza jardueraren arauketa egiteko beharra dutenik?
|
|
|
Bi xedapenek, 1981ekoak eta 2002koak, 1906ko abenduaren 13ko Ekonomia Itunaren 15 artikulua aipatzen dute, baina ahalmen administratiboak eta ekonomikoak ez dira aipatzen. Eskumenen zehaztapen horretarako 1927an ZAbala Allendeek adierazten zuen moduan, kasu jakin honetarako Diputazioek eskumen zehatz eta definitu horiek gauzatzen zituela frogatu da278 Ez da hori lan errexa, horretarako 1906 urte aurretik eta aurrera egindako lana aztertu behar dugu279 Laburtzen saiatuko gara ez baita egoera horren azterketa
|
lan
honen asmoa.
|
|
|
Momentu honetan, toki erakundeen finantza jardueraren inguruan argia emateko asmoarekin
|
lan
honen bigarren zatian aipatutako eskema berdinari jarraituz, toki erakundeen finantza jarduerari buruzko arauketaren inguruan laburpen txikia egingo dugu:
|
|
|
" Toki ogasunak arautzen dituzten hiru foru arauek oso antzeko edukia dute, eta, aldi berean, Toki Ogasunei buruzko Legearen Testu Bateginean ere antzeko edukia dute, toki zergei eta aurrekontu araubideari buruzko erregulazioa horretatik kanpo uzten badugu; izan ere, alderdi horietako bakoitza lurralde historikoetako foru arauetan arautzen da" 296 Tokiko finantza jarduerari buruzko arau ezberdinak egon arren, guztiek ikuspuntu harmonizatua daukate eta norabide berdinean jotzen dute, bakarra izango balira bezala.
|
Lan
honetan ezberdintasunak aipatzen direnean arau konkretuak markatzen duen ezberdintasuna adieraziko dut, baina amankomunak diren xedapenak komentatzerakoan ez da ezer adieraziko. Hori horrela, tokiko finantza jardueraren gainean (diru sarreren aldean eta gastuen aldean) honako arauketa297 jaso dezakegu:
|
|
|
Hasieratik adierazi dugu
|
lan
honetan zehar toki autonomiak mugak dituela eta muga horiek zaintzeko kontroleta koordinazio neurri ezberdinak daudela. Hori guztia ezartzen da sistemaren harmonizazioa eta koherentzia mantentzeko asmoarekin.
|
|
|
Kontuan izan behar dugu administrazio zaintzaren edo —kontrolaren esparrua Administrazioen arteko harremanetan oinarritzen dela. Teoria klasikoa da hau dagoeneko
|
lan
honetako lehenengo zatian behin eta berriro adierazi duguna.
|
|
|
ENDEMAÑO AROSTEGIk ematen duen definizioan argi uzten denez: ...k diziplina unitario jakin baten mende jartzen ditu beste administrazio erakunde batzuk[...] zaintzapeko erakundearen antolaketari, egintzei edo jarduerari buruzko administrazio ahal jakin batzuk aitortuz (legezkotasun edo egokitasun kontrolak, baimenen, onarpenen, eteteen, errekurtso ebazpenen eta abarren bidez jarduten direnak; kargu izendapenen eta birmoldaketen aurkakoa izan daiteke)" 429
|
Lan
honetan finantza zaintzaren esparruak jorratzean, zaintzaren esku hartzea non ematen den ikertzean, autore honek adierazitako eskema jarraituko dugu eta finantza zaintza ematen den prozedura bakoitzean zein motatako kontrola ematen den adieraziko da (lege kontrola edo aukera kontrola) eta zein kontrol teknika erabiltzen den zehaztuko da (informazioa ematea eta horren ondorioak, baimenak eta beste...
|
|
|
KAk
|
lan
honetan zehar aipatutako epai gehienetan adierazten duenez, Estatuak eta autonomia erkidegoak EKa eskuan hartuta eskumen titulu nahiko dituzte zaintza tresnak eta moduak ezartzeko. Honek, hasieratik adierazi dugun bezala, lege batek organo kontrolatzaileari eskumena edo ahala eman behar dio kontrol jarduera gauzatu ahal izateko eta honek, PEREZ LUQUEk esaten zuen bezala, mesfidantza puntu bat dauka:
|
|
|
|
Lan
honetan landu dugun finantza zaintzako kontzeptua zabala da. Ez da bakarrik finantza zaintzaren esamoldearekin legeetan adierazten dena, baizik eta izaera ekonomikoa izan dezaketen eta udalez gaineko kontrolpean dauden udalen jarduerak.
|
|
|
|
Lan
honen lehenengo zatian adierazi dugun bezala, kontrola administrazio esparru ezberdinetan eman daiteke: jardueran, egintza konkretuetan eta organoetan.
|
|
|
Toki autonomia ere urratzen da bakar bakarrik gai horietan uzten duelako plangintzaren neurri murriztaileak, bestela esanda, horretan murrizten duzu edo ezer. Hortaz, defizita murrizteko erabakiak hartzeko orduan ere toki erakundeek eskuak lotuta izango dituzte (honen guztiaren inguruko azterketa
|
lan
honen bigarren zatiko bigarren epigrafean jorratuko da).
|